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론이 작업과 노동자 관리에 초점을 둔 것이었다면 행정관리론은 전체 조직이 어떻게 구성되고 관리되어야 하느냐의 최고경영자에 관심을 둔 것이었다.
고전이론의 성립계기는 1776년 Smith에 의한 것으로 생산성 향상을 위한 분업(division of labour)의 중요성을 강조하였다. 즉, Smith는 그의 명저 「국부론( The Wealth of Nations)」에서 핀의 제조과정을 단순 작업과정에서 분업과정으로 전환시키면 노동자 1인의 하루 생산량이 240배로 향상되어 20개에서 4,800개로 늘어나게 된다고 주장하였다. 이러한 Smith의 주장은 그 후 100년 이상을 지나서 Taylor에 의해 과학적 관리론의 성립 배경이 되었다.
1. 과학적 관리론
19세기 말과 20세기 초에 세계 각국은 공황과 노동자들의 파업으로 심각한 상태에 있었다. 이러한 사회적 배경 아래 일반행정이나 기업경영의 주요 관심은 절약과 능률에 있었으며, 생산과정 및 기업경영에 있어서 고도의 합리적인 관리기술의 개발에 모아져 있었다.
이러한 사회적 배경 하에서 발달되어 교육행정에 영향을 미친 과학적 관리론은 조직관리의 과학화 합리화 능률화에 기여하였다.
과학적 관리론을 주장한 사람으로는 Taylor를 비롯하여 Fayol Urwick Gulick Mooney 등 많은 학자들이 있다.
과학적 관리운동의 실질적 창시자인 Taylor는 작업과정을 분석하고 기획함으로써 능률을 올릴 수 있다고 믿고 공장관리론(shop management), 시간 동작연구(time-motion management), 과학적 관리의 원리 등을 발표함으로써 과학적 관리론을 체계화하였다. Taylor의 과학적 관리론으로 오늘에 이르기까지 산업, 경영조직의 기본적인 원리로 정착되었다
Taylor는 생산공정의 개별작업을 요소동작으로 분리하여 각 요소동작의 형태, 순서, 소요시간을 시간연구와 동작연구에 의해 표준화함으로써 하루의 과업을 설정하고 그 과업을 기준으로 관리의 과학화를 도모하였다.
Taylor에 의하며, 노동자들이 고용주에게 요구하는 것은 높은 임금이며, 고용주가 노동자들에게 요구하는 것은 낮은 노무비이다. Taylor는 고용주와 노동자간의 이러한 상호 이익에 바탕을 둔 다섯 가지 과학적 관리의 원리를 발표하였는데, 그것은 다음과 같다.
(1) 최대의 1일 작업량: 모든 노동자에게 명확하게 규정한 충분한 1일 작업량을 주어야 한다.
(2) 표준화된 조건: 노동자가 과업을 성공적으로 수행할 수 있도록 작업조건과 도구를 표준화해 주어야 한다.
(3) 성공에 대한 높은 보상: 노동자가 과업을 성공적으로 완수한 경우에는 높은 보상이 주어져야 한다.
(4) 실패에 대한 손실 보상: 노동자가 과업을 달성하지 못한 경우에는 그 실패에 대한 손해를 감수하도록 한다.
(5) 과업의 고숙련도: 노동자에게 주어지는 과업은 일류 노동자만이 달성할 수 있을 만큼 어려운 것이어야 한다.
Taylor는 기술자이자 중간관리자로서 오랫동안 노동자들이 현장에서 작업하고 있는 상황에 대한 관찰 분석의 결과 생산 능률을 결정하는 것은 감독자가 아니라 노동자이며, 그들의 작업이 인습적인 방법에 길들여 있기 때문에 많은 동작과 시간의 낭비를 초래하고 있다는 점에 착안하여 작업도구와 작업방법을 개선하면 작업능률이 향상되리라고 생각하였다. 그의 과학적 관리론은 네 가지 원리로 요약될 수 있다.
(1) 노동자가 하는 일을 과학적인 측정을 통하여 일련의 관련과업으로 나누어 수행하는 방법을 채택하여 주먹구구식, 추측에 의한 방법을 제거한다.
(2) 보다 과학적이고 체계적으로 노동자를 선발하여 특정 직무를 위한 훈련을 한다.
(3) 경영자와 노동자는 책임을 분명히 나누어 맡는다. 경영자는 목적을 설정하고 계획을 세우며 감독하고 노동자는 요구되는 과업을 수행한다.
(4) 경영자가 목표를 정하고 노동자는 목표를 달성하는 데 협동하도록 하는 규율을 설정한다.
20세기가 되기 전까지는 관리에 대한 체계적인 연구가 거의 없었고, 경험과 상식대로 관리를 하였는데 Taylor에 의해 비로소 과업 수행에 대한 과학적 연구가 시도된 것이다.
2. 행정관리론
고전적 이론의 또 하나의 입장인 행정관리론에 대해 간략히 살펴보겠다. 과학적 관리론이 개개 노동자의 직무에 초점을 둔 것이라면, 행정관리론은 전체 조직의 관리에 관심을 두었다. 여기에 크게 기여한 학자는 Henri Fayol, Luther Gulick, 그리고 Max Weber였다.
미국에서 Taylor의 사상과 과학적 관리론이 한창일 무렵 프랑스에서는 Fayol이 행정에 대한 과학적 연구를 시도하여 행정 사상의 발전에 크게 기여하였다. 그는 노동자를 공장 기계의 확장으로 본 Taylor와는 달리 관리인에게 초점을 두고 행정 과정을 생산과정과 달리 보았다. 그는 여러 조직에 공통적인 행정과정의 요소를 다음과 같은 다섯 기능으로 보았다.
(1)계획하기: 앞으로의 전망을 연구하여 운영 계획을 마련하는 것
(2)조직하기: 인적 물적 업무 조직을 수립하는 것
(3)명령하기: 직원으로 하여금 각자의 일을 시키는 것
(4)조정하기: 모든 활동을 통합하고 상호 관련짓는 것
(5)통제하기: 제정된 규칙과 주어진 지시대로 모든 일이 이루어지도록 하는 것을 의미한다.
이상과 같은 행정과정의 다섯 요소 외에도 Fayol은 14개의 조직 운영의 원리를 추구하였는데 특히 명령 일원화, 권한과 책임의 배분, 전문성과 분업화, 능률성, 공정성, 및 인사의 안정성의 원리를 강조하였다.
이와 같은 원리를 특정 상황에 적용할 때에는 독단적이고 엄격한 적용을 피하기 위해 행정가의 융통성과 균형 감각이 필수적이라고 강조하였다. 이는 과학적 관리의 원칙을 일률적, 강압적으로 적용하기를 주장한 Taylor와는 달랐다.
후에 Gulick은 Fayol의 다섯 요소를 발전시켜 최고 경영자의 보편적 직무를 기능적으로 분석하여 POSDCoRB이라는 용어를 창안하였다. 그것은 ①계획(planning), ②조직(organizing), ③인사배치(staffing), ④지휘(directing), ⑤조정(coordinating), ⑥보고(reporting), ⑦예산편성(budgeting)이라는 영어의 두문자를 딴 것이다. Fayol의 조직을 조직과 인사배치로 구분하고, 통제를 보고와 예산편성으로 구분한 셈이다.
한편 행정과정론은 Sears에 의해서 뒤늦게 교육계에 도입된다. 그는 Fayol이 최초로 제시한 행정의 과정을 교육에 그대로 적용할 수 있다고 하였다. 그는 ①계획 ②조직 ③지시 ④조정 ⑤통제의 다섯 요소간의 상호작용과 통합이 행정이라는 것을 강조하였는데 Fayol의 명령을 지시로 대치하였을 따름이다.
고전적 조직론자로서는 독일의 사회학자인 M. Weber의 공헌과 영향력이 지대하다. 그는 20세기의 전환점에서 관료제(bureaucracy)란 개념을 처음 썼는데, 효과적인 조직의 구조에 대한 종합적이고도 합리적 지침과 원리를 추구하였다. 그의 관료제를 이념형(ideal type)이라고도 한다.
3. 고전적 관리론과 교육행정
교육행정과 학교 경영도 이와 같은 시대적 상황에 예외일 수는 없었다. 당시 미국은 의무취학의 입법, 이민에 의한 인구의 증가로 수많은 교실과 교사가 필요했기 때문에 과학적 관리의 원칙을 교육행정에 적용하여 교육비를 절약하면서, 과업수행의 능률성을 제고하려는 운동이 전개된 것은 당연한 결과였다. Callahan은 『능률의 예찬』이라는 저서에서 1910년에서 1930년까지 과학적 관리의 원칙이 학교에 적용된 실태를 상세히 분
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자아의식을 과대평가하였다.
(5) 소집단의 영향력에 관심의 초점을 둔 나머지 그 집단이 존재하는 보다 광범위한 사회구조의 영향을 무시하였다.
말하자면 인간관계론적 접근은 개인의 감정과 대인 상호간의 관계에 초점을 두는 반면 인간관계를 구성하는 사회조직의 원리나 조직 상황 그 자체는 보통 제도에 주어진 것으로 가정하기 때문에 연구의 주제가 별로 되지 못하였다. 그리하여 과학적 관리론이 “인간없는 조작”(organization without people)을 강조한 것과 대조적으로 인간관계론은 “조직없는 인간”(people without organization)이라는 이미지를 형성하였다.
Ⅵ. 결 론
지금까지 교육행정이론의 발전을 과학적 관리론과 인간관계론을 중심으로 살펴보았다.
인간관계론 이후에도 양 이론의 갈등을 해소하면서 개인과 조직 간의 조화로운 관계를 이해하려는 입장에서 행동과학적 접근이 나타났다. 그 이후에도 교육행정이론의 발전은 계속 되고 있다.
교육행정학자들의 활발한 많은 연구 수행에 힘입어 최근에 이르러서 교육행정학은 새로운 이론의 개발과 발전을 비롯하여 눈에 보이는 성취를 기록하였으며, 점차 그 면모를 갖추어 나가고 있다고 보여진다.